De VDAB discrimineert door een tegemoetkoming voor woon-werkverplaatsingen te weigeren

Situatie

De indiener van de klacht vroeg als persoon met een visuele handicap een tegemoetkoming voor woon-werkverplaatsingen aan de VDAB. Hij heeft kokerzicht. Zijn zichtveld is beperkt tot een klein kokertje, waardoor hij minder dan 10% kan zien van wat andere personen kunnen zien. Hij heeft ook nachtblindheid, waardoor zijn zicht nog beperkter is als er geen daglicht is. Hij werkt in een supermarkt, maar kan door zijn handicap niet zelfstandig naar het werk gaan. Het openbaar vervoer op de plaats waar hij woont is onvoldoende aangepast aan zijn werkuren. Hij kan en mag niet met de auto rijden en fietsen is te gevaarlijk. Vroeger werd hij door zijn vriendin met de auto naar het werk vervoerd, maar dit is voor haar niet altijd meer mogelijk.

Om te kunnen blijven werken heeft hij de VDAB bijzondere tewerkstellingsondersteunende maatregelen gevraagd, bestaande in een tegemoetkoming voor woon-werkverplaatsingen. De regelgeving die de VDAB moet toepassen bij het toekennen van zulke maatregelen vereist onder meer een attest van een arts-specialist dat verklaart dat de aanvrager geen 300 meter te voet kan gaan als gevolg van een locomotorische of cardiorespiratoire aandoening. De indiener diende zo’n attest in. De VDAB heeft de aanvraag geweigerd omdat de diagnose in het attest van de arts volgens haar niet is gekoppeld aan een dergelijke locomotorische of cardiorespiratoire aandoening. De VDAB toont begrip voor de situatie van de indiener van de klacht, maar geeft aan dat zij niet meer kan toestaan dan wat wettelijk is voorzien.

Beoordeling door de Geschillenkamer

Ontvankelijkheid 

De Geschillenkamer moet eerst beoordelen of zij zich kan uitspreken over de weigering van de VDAB om een tegemoetkoming te verlenen voor woon-werkverplaatsingen. 

De Geschillenkamer is bevoegd om te beoordelen of er sprake is van een discriminatie in de zin van het Gelijkekansendecreet. Artikel 21 van het Gelijkekansendecreet bepaalt dat een minder gunstige behandeling niet kan leiden tot de vaststelling van een discriminatie in de zin van het Gelijkekansendecreet, als die situatie “wordt voorzien door of krachtens een decreet, of voortvloeit uit de toepassing ervan”. De VDAB geeft aan dat zij in haar beslissing gebonden is door de voorwaarden die zijn opgenomen in het Ministerieel besluit van 29 april 2021, dat op zijn beurt een uitvoering vormt van een Besluit van de Vlaamse Regering van 8 juli 2008 en het Decreet van 7 mei 2004 tot oprichting van de VDAB. De Geschillenkamer stelt echter vast dat de weigering niet rechtstreeks voortvloeit uit deze regelgeving. De VDAB beslist dat, ondanks de aanwezigheid van het benodigde attest, de diagnose niet gekoppeld is aan een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening. De Geschillenkamer is dus wel bevoegd om de weigeringsbeslissing te toetsen aan het Gelijkekansendecreet.

Weigering van redelijke aanpassingen 

De Geschillenkamer moet vervolgens oordelen of de weigering van de VDAB om een tegemoetkoming te voorzien in het woon-werkverkeer van de indiener, een weigering tot redelijke aanpassingen vormt zoals bedoeld in het Gelijkekansendecreet. De Geschillenkamer stelt vast dat de visuele beperking van de indiener van de klacht hem verhindert om zelfstandig naar het werk te gaan en deel te nemen aan de arbeidsmarkt.  De tegemoetkoming kan er in dit geval voor zorgen dat de indiener van de klacht gelijkwaardig kan deelnemen in de samenleving door zelfstandig naar het werk te gaan. Er is ook geen voor de hand liggende of wettelijke verplichting die de VDAB zou moeten doen besluiten tot de weigering van de tegemoetkoming. De VDAB voert geen andere elementen aan waaruit een onevenredige belasting zou kunnen blijken. Daarom oordeelt de Geschillenkamer dat de VDAB de gevraagde redelijke aanpassing niet had mogen weigeren.

Oordeel

De Geschillenkamer oordeelt dat het feit dat de VDAB weigert om de gevraagde tegemoetkoming voor verplaatsing met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel toe te kennen aan de indiener van de klacht, een weigering is van redelijke aanpassingen voor personen met een handicap overeenkomstig het Gelijkekansendecreet.

Aanbevelingen

Om de vastgestelde discriminatie te beëindigen, beveelt de Geschillenkamer de VDAB aan:

• als individuele maatregel, om aan de indiener van de klacht de gevraagde tegemoetkoming voor verplaatsingen met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel toe te kennen;
• als structurele maatregel, om bij de beoordeling van aanvragen tot tegemoetkoming, waarbij als voorwaarde een schriftelijke verklaring van een arts-specialist wordt gevraagd dat de persoon met een arbeidshandicap voldoet aan bepaalde voorwaarden, een dergelijke schriftelijke verklaring niet naast zich neer te leggen op grond van de eigen vaststelling dat de indiener niet zou voldoen aan deze voorwaarden.

De Geschillenkamer, samengesteld uit voorzitter Yves Thiery, bijzitter Line Hellemans en bijzitter Koen Lemmens, en bijgestaan door griffier Dorien Geeroms, spreekt het volgende oordeel uit:

Procedure

De Geschillenkamer heeft de klacht ontvangen op 4 februari 2025.

De fase van het uitwisselen van standpunten en overtuigingsstukken werd afgerond op 24 april 2025.

De Geschillenkamer ontving volgende stukken:

• het standpunt van de verweerster van 26 maart 2025

Op 24 april 2025 liet de indiener van de klacht weten geen informatie te willen toevoegen aan het dossier waarna de fase van het uitwisselen van standpunten en overtuigingsstukken werd afgerond. 

De Geschillenkamer behandelde de zaak tijdens een hoorzitting op 18 juni 2025. Op de hoorzitting was enkel de vertegenwoordiger van de indiener van de klacht aanwezig.

Tijdens de hoorzitting heeft de indiener van de klacht enkele nieuwe stukken neergelegd. De Geschillenkamer heeft deze stukken aanvaard nu zij deze nodig achtte om volledig geïnformeerd te zijn over de achtergrond en inhoud van de klacht. De Geschillenkamer heeft hierover tegenspraak georganiseerd en beslist om hierover vervolgens een nieuwe hoorzitting te organiseren.

De Geschillenkamer ontving een standpunt van de verweerster over de nieuwe stukken op 23 juni 2025 en een reactie van de indiener van de klacht op 15 juli 2025. 

De Geschillenkamer behandelde de zaak tijdens de tweede hoorzitting op 17 september 2025. Op deze hoorzitting was de vertegenwoordiger van de indiener van de klacht aanwezig en twee personeelsleden van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (de VDAB). 

Feiten 

De indiener van de klacht heeft kokerzicht. Zijn zichtveld is beperkt tot een klein kokertje, waardoor hij minder dan 10% kan zien van wat andere personen kunnen zien. Hij heeft ook nachtblindheid, waardoor zijn zicht nog beperkter is als er geen daglicht is. Hij werkt in een supermarkt, maar kan door zijn handicap niet zelfstandig naar het werk gaan. Het openbaar vervoer op de plaats waar hij woont is onvoldoende aangepast aan zijn werkuren. Hij kan en mag niet met de auto rijden en fietsen is te gevaarlijk. Vroeger werd hij door zijn vriendin met de auto naar het werk vervoerd, maar dit is voor haar niet altijd meer mogelijk.

Om te kunnen blijven werken, heeft hij bij de VDAB, verweerster in deze zaak, twee bijzondere tewerkstellingsondersteunende maatregelen (BTOM) aangevraagd:

• Een tegemoetkoming voor woon-werk verplaatsing met gespecialiseerd vervoer; en
• Een tegemoetkoming voor woon-werk verplaatsing met gewoon gemotoriseerd vervoer.

De VDAB heeft beide aanvragen geweigerd omdat de indiener van de klacht volgens de VDAB niet voldoet aan de voorwaarden in de regelgeving. Personen met een visuele handicap komen op zich niet voor op de lijsten bij het Ministerieel besluit van 29 april 2021, op basis waarvan de VDAB beslist over aanvragen tot tegemoetkomingen voor woon-werk verplaatsingen voor personen met een arbeidshandicap. [1] Op de toepasselijke lijsten komen onder meer wel voor: 

• Personen met volledig functieverlies in beide onderste ledematen;
• Personen die geen 300 meter kunnen wandelen als gevolg van een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening; en
• Personen die permanent rolstoelgebruiker zijn.

De VDAB heeft de indiener van de klacht op 10 april 2024 gevraagd om een attest van zijn arts waaruit blijkt dat hij voldoet aan de voorwaarde dat hij geen 300 meter te voet kan gaan als gevolg van een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening. De arts van de indiener van de klacht heeft dit attest ingevuld op 24 april 2024, waarna de indiener van de klacht dit aan de VDAB heeft bezorgd. Op 13 mei 2024 heeft de VDAB beslist om de aanvraag tot tegemoetkoming af te wijzen omdat de diagnose in het attest van de arts volgens haar niet is gekoppeld aan een dergelijke locomotorische of cardiorespiratoire aandoening. De VDAB heeft deze beslissing aan de indiener van de klacht meegedeeld op 17 mei 2024.

De Geschillenkamer heeft de klacht ontvangen op 4 februari 2025.

Standpunten partijen

Beoordeling door de Geschillenkamer

De Geschillenkamer moet eerst beoordelen of de klacht ontvankelijk is en ze bevoegd is om over de klacht te oordelen (I). Vervolgens gaat de Geschillenkamer na of er sprake is van een weigering van redelijke aanpassingen voor een persoon met een handicap (II).

I. Ontvankelijkheid van de klacht 

De Geschillenkamer is enkel bevoegd om op niet-bindende wijze te beoordelen of er sprake is van een discriminatie in de zin van het Gelijkekansendecreet en het Decreet evenredige arbeidsparticipatie. [3] Een klacht die niet gaat over een discriminatie zoals bedoeld in één van deze decreten is niet ontvankelijk. [4]

Een minder gunstige behandeling die rechtstreeks voortvloeit uit een decreet of krachtens een decreet, kan volgens artikel 21 van het Gelijkekansendecreet niet leiden tot de vaststelling van een discriminatie in de zin van het Gelijkekansendecreet. Artikel 21 van het Gelijkekansendecreet stelt: 

“§ 1. Een situatie waarbij iemand op grond van een of meer, werkelijke of vermeende, eigen of bij associatie toegekende, beschermde kenmerken, minder gunstig wordt behandeld dan iemand anders in een vergelijkbare situatie wordt, is of zou worden behandeld, geeft nooit aanleiding tot de vaststelling van enige vorm van discriminatie die door dit decreet verboden wordt als die situatie wordt voorzien door of krachtens een decreet, of voortvloeit uit de toepassing ervan.” 

Volgens de memorie van toelichting heeft dit artikel uitsluitend als doel te vermijden dat elke gerechtelijke instantie voor alle decretale regelgeving kan nagaan of die verenigbaar is met het verbod op discriminatie in het Gelijkekansendecreet. [5] Dit zou leiden tot een grote rechtsonzekerheid, ook en vooral voor diegenen die de opdracht hebben de decretale bepalingen die een minder gunstige behandeling opleggen, uit te voeren. 

De Geschillenkamer is dus niet bevoegd om zich uit te spreken over een mogelijke discriminatie die rechtstreeks voortvloeit uit een decreet of krachtens een decreet. De bewoording ‘krachtens een decreet’ verwijst naar besluiten opgesteld in uitvoering van een decreet. [6] De Geschillenkamer kan zich wel uitspreken over een mogelijke discriminatie die geen wettelijke of decretale grondslag heeft (voor zover het gaat over aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het Vlaamse gewest of de Vlaamse gemeenschap behoren).  

De VDAB geeft aan dat zij de aanvraag van de indiener van de klacht geweigerd heeft omdat hij niet beschikt over het nodige attest. De VDAB verwijst daarbij naar het Ministerieel besluit van 29 april 2021 op basis waarvan zij dient te beslissen over aanvragen tot tegemoetkomingen voor woon-werk verplaatsingen voor personen met een arbeidshandicap. [7] Dit ministerieel besluit vermeldt in dit geval de voorwaarde van een schriftelijke verklaring van een arts-specialist dat de persoon met een arbeidshandicap die een tegemoetkoming aanvraagt voor verplaatsingen met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel, geen 300 meter te voet kan gaan als gevolg van een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening. De gevolgen van de problematiek van de indiener van de klacht zijn volgens de VDAB wel locomotorisch, maar de aandoening op zich is dat volgens de VDAB niet.  

De VDAB geeft aan dat zij in haar beslissing gebonden is door de betrokken regeling.

De Geschillenkamer moet in die omstandigheden onderzoeken of de weigering van de gevraagde tegemoetkomingen daadwerkelijk voorzien is door of krachtens een decreet of voortvloeit uit de toepassing ervan. 

In het Decreet van 7 mei 2004 tot oprichting van het publiekrechtelijk vormgegeven extern verzelfstandigd agentschap "Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding" (de VDAB) wordt bepaald dat de VDAB onder meer als taak heeft om tegemoetkomingen toe te kennen ter ondersteuning van de inschakeling op de arbeidsmarkt van de personen met een arbeidshandicap, doelgroepwerknemers en personen met een arbeidsbeperking. [8]

In uitvoering daarvan bepaalt artikel 4 van het Besluit van de Vlaamse Regering van 8 juli 2008 dat de VDAB aan een persoon met een indicatie van een arbeidshandicap een recht op een of meer bijzondere tewerkstellingsondersteunende maatregelen kan toekennen. Dat recht wordt toegekend op basis van onder meer:

1° een attest waaruit blijkt dat de persoon met een indicatie van een arbeidshandicap een aandoening of voorgeschiedenis heeft die voorkomt op een door de Vlaamse minister, bevoegd voor het tewerkstellingsbeleid, na advies van de raad van bestuur van de VDAB, vastgestelde lijst;

2° of, een multidisciplinair arbeidsonderzoek waaruit blijkt dat de persoon met een indicatie van een arbeidshandicap voldoet aan een van de voorwaarden op een door de Vlaamse minister, bevoegd voor het tewerkstellingsbeleid, na advies van de door de raad van bestuur van de VDAB vastgestelde lijst. [9]

Deze bepaling wordt verder uitgevoerd door het Ministerieel besluit van 29 april 2021, dat in bijlage een lijst bevat met aandoeningen en voorgaande feiten van personen met een indicatie van een arbeidshandicap en de lijst met multidisciplinaire informatie. 

In deze lijsten wordt voor wat betreft het toekennen van een verplaatsings- of verblijfstegemoetkoming voor verplaatsingen met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel, als één van de toepasselijke voorwaarden bepaald dat een persoon met een arbeidshandicap moet beschikken over een schriftelijke verklaring van een arts-specialist dat deze persoon geen 300 meter te voet kan gaan als gevolg van een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening.  

De Geschillenkamer stelt vast dat de indiener van de klacht in dit geval wel degelijk een dergelijke verklaring voorlegt. Desondanks heeft de VDAB besloten deze verklaring niet te aanvaarden. Zij maakt daarbij zelf de beoordeling dat de indiener van de klacht geen cardiorespiratoire of locomotorische problematiek heeft. 

Het argument van de VDAB dat zij niet meer kan toestaan dan wettelijk voorzien is, kan daarbij niet worden gevolgd. De VDAB beslist namelijk dat ondanks de aanwezigheid van het voorgelegde attest, de diagnose niet gekoppeld is aan een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening. 

De weigering van de aanvraag van de indiener van de klacht tot tegemoetkoming in de woon-werkverplaatsing met gewoon gemotoriseerd vervoer volgt dan ook niet rechtstreeks uit het decreet van 7 mei 2004 of de uitvoeringsbepalingen. De Geschillenkamer is dus wel bevoegd om de weigeringsbeslissing te toetsen aan het Gelijkekansendecreet.

II. Weigering van redelijke aanpassingen

A. Algemene beginselen

Redelijke aanpassingen zijn aanpassingen waarop een persoon met een handicap recht heeft om te verzekeren dat die ten volle, daadwerkelijk en op voet van gelijkheid kan participeren in de samenleving. Die aanpassingen moeten obstakels voor een gelijkwaardige participatie voor de persoon met een handicap wegnemen. Een gevraagde aanpassing is dus een redelijke aanpassing als die er inderdaad voor kan zorgen dat de persoon met handicap op gelijkwaardige manier kan deelnemen aan bijvoorbeeld de arbeidsmarkt.

Een gevraagde redelijke aanpassing kan enkel worden geweigerd als ze een onevenredige belasting zou betekenen voor degene die de aanpassing zou moeten doen.  

Een weigering van redelijke aanpassingen voor personen met een handicap vindt dus plaats wanneer: 

• personen met een handicap een beperking ervaren in hun gelijkwaardige participatie in de samenleving;
• zij hiervoor redelijke aanpassingen vragen die obstakels voor gelijkwaardige participatie wegnemen;
• en die redelijke aanpassingen geweigerd worden, ook al betekenen ze geen onevenredige belasting. [10]

De indiener van de klacht moet feiten aanvoeren die een weigering van redelijke aanpassingen kunnen doen vermoeden. Het is dan aan de verweerder om te bewijzen dat de gevraagde aanpassingen onredelijk zijn of een onevenredige last zouden betekenen.

De indiener van de klacht voert aan:

• dat hij zich als gevolg van zijn handicap niet zelfstandig kan verplaatsen naar zijn werk (beperking in gelijkwaardige participatie in de samenleving);
• dat hij aan de VDAB tegemoetkomingen heeft gevraagd voor woon-werk verplaatsingen met gewoon vervoer en met gespecialiseerd vervoer (aanpassing die obstakels voor de gelijkwaardige participatie voor de persoon met een handicap wegnemen);
• en dat de VDAB die redelijke aanpassingen heeft geweigerd, terwijl ze geen onevenredige belasting zouden betekenen.   

De Geschillenkamer onderzoekt deze elementen achtereenvolgens. 

B. Beperking gelijkwaardige participatie in de samenleving

De Geschillenkamer onderzoekt eerst of de indiener van de klacht, als persoon met een handicap, een beperking ervaart in zijn gelijkwaardige participatie in de samenleving. 

De Geschillenkamer stelt vast dat de visuele beperking de indiener van de klacht verhindert om zelfstandig naar het werk te gaan en aldus deel te nemen aan de arbeidsmarkt. De VDAB betwist ook niet dat de indiener van de klacht een beperking ervaart in zijn gelijkwaardige participatie in de samenleving. 

C. Redelijke aanpassingen

De Geschillenkamer onderzoekt vervolgens of de gevraagde aanpassingen redelijke aanpassingen zijn. Een aanpassing is redelijk als ze ervoor kan zorgen dat de persoon met een handicap gelijkwaardig kan deelnemen in de samenleving. De aanpassing moet, met andere woorden, haar doel bereiken en afgestemd zijn op de behoeften van de persoon met een handicap. De redelijkheid van een aanpassing verwijst dus naar de relevantie, geschiktheid en doeltreffendheid van de aanpassing voor de persoon met een handicap. [11]

De term “redelijkheid” slaat niet op de beoordeling van de kosten van de gevraagde aanpassingen of de beschikbare middelen. Dit gebeurt in een volgende stap (voor zover de gevraagde aanpassingen redelijk zijn), wanneer de Geschillenkamer nagaat of er sprake is van een onevenredige belasting. [12]

De Geschillenkamer stelt vast dat de tegemoetkomingen er in dit geval wel degelijk voor kunnen zorgen dat de indiener van de klacht gelijkwaardig kan deelnemen in de samenleving. Zonder een dergelijk hulpmiddel kan hij niet zelfstandig naar het werk gaan. De redelijkheid van de betrokken maatregel wordt door de VDAB ook niet betwist. 

De gevraagde aanpassing is dan ook relevant en geschikt en maakt het voor de indiener van de klacht mogelijk om obstakels bij zijn verplaatsingen naar het werk weg te nemen. Het gaat dus om een redelijke aanpassing.

D. Onevenredige belasting 

Een vraag naar redelijke aanpassingen kan worden geweigerd als die redelijke aanpassingen een onevenredige belasting zouden betekenen. Dit concept lijnt af tot waar redelijke aanpassingen moeten worden geboden. [13] Hierbij wordt de impact van de redelijke aanpassing voor degene die haar moet doorvoeren en voor de ruimere omgeving bekeken in het licht van het doel van de aanpassing (de gelijkwaardige participatie voor de persoon met de handicap). 

Relevante factoren bij deze afweging zijn onder meer: de financiële en organisatorische impact van de aanpassing, de haalbaarheid van de aanpassing, de aanwezigheid van voor de hand liggende of wettelijk verplichte normen en de positieve of negatieve impact op anderen in de omgeving. [14] Het is aan de verweerster om te bewijzen dat de gevraagde aanpassingen een onevenredige belasting zouden betekenen.

De VDAB geeft redenen aan waaruit volgens haar blijkt dat de gevraagde aanpassingen een onevenredige belasting voor haar zouden betekenen. Volgens de VDAB voldoet de indiener van de klacht niet aan de voorwaarden op de lijst die gevoegd is bij het ministerieel besluit van 29 april 2021 om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de woon-werkverplaatsing met gespecialiseerd vervoer of gewoon gemotoriseerd vervoer. Volgens de VDAB volgt zij daarbij de beoordelingselementen die haar zijn aangereikt door dit ministerieel besluit. Het attest dat de indiener van de klacht bezorgde werd door de VDAB niet aanvaard omdat de indiener van de klacht volgens haar geen cardiorespiratoire of locomotorische problematiek heeft maar wel een visuele problematiek. 

De Geschillenkamer stelt vast dat het voor de toepassing van de betrokken regelgeving nochtans voldoende is dat de VDAB nagaat of de persoon die de maatregel aanvraagt, een schriftelijke verklaring aflevert van een arts-specialist dat de persoon met een arbeidshandicap geen 300 meter te voet kan gaan als gevolg van een cardiorespiratoire of locomotorische aandoening. De Geschillenkamer stelt ook vast dat de indiener van de klacht een dergelijk attest voorlegt. Het is de VDAB die vervolgens naar eigen inzicht vaststelt dat de aandoening van de indiener van de klacht, ondanks het benodigde attest, toch niet cardiorespiratoir of locomotorisch van aard is. 

De gevraagde aanpassing (toekenning van de tegemoetkoming voor woon-werkverkeer) is in die omstandigheid wel degelijk haalbaar en er is geen voor de hand liggende of wettelijke verplichting die de VDAB anders zou kunnen doen besluiten. De VDAB toont ook geen andere elementen aan waaruit een onevenredige belasting zou kunnen blijken.

In die omstandigheden kan de toekenning van de gevraagde maatregel niet worden gezien als een onevenredige belasting in de zin van het Gelijkekansendecreet.

Oordeel van de Geschillenkamer

De Geschillenkamer oordeelt dat het feit dat de VDAB weigert om de gevraagde tegemoetkoming voor verplaatsing met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel toe te kennen aan de indiener van de klacht, een weigering is van redelijke aanpassingen voor personen met een handicap overeenkomstig het Gelijkekansendecreet.

Aanbevelingen van de Geschillenkamer

Om de vastgestelde discriminatie te beëindigen, beveelt de Geschillenkamer de VDAB aan:

• als individuele maatregel, om aan de indiener van de klacht de gevraagde tegemoetkoming voor verplaatsingen met een persoonlijk gemotoriseerd vervoermiddel toe te kennen;
• als structurele maatregel, om bij de beoordeling van aanvragen tot tegemoetkoming, waarbij als voorwaarde een schriftelijke verklaring van een arts-specialist wordt gevraagd dat de persoon met een arbeidshandicap voldoet aan bepaalde voorwaarden, een dergelijke schriftelijke verklaring niet naast zich neer te leggen op grond van de eigen vaststelling dat de indiener niet zou voldoen aan deze voorwaarden.